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Einschnitte in die Systeme der sozialen Sicherheit: Hat die EU-Fiskalintegration einen Effekt auf Abbau und Privatisierung des Sozialstaates?



Autorenbild der Printausgabe für Online-Ausgabe vom Autor nicht freigegeben.

Der Autor:

Dr. Eric Seils

ist Wissenschaftler am Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Institut (WSI) der Hans-Böckler-Stiftung in Düsseldorf.

Kurzfassung
  1. Einleitung
In den letzten Monaten hat sich die Lage in der europäischen Finanz- und Staatsschuldenkrise erheblich beruhigt. Ursache dafür ist die Ankündigung der EZB, im Notfall unbegrenzt Staatsanleihen der Krisenländer zu kaufen. Seitdem wird darüber spekuliert, ob sich die Staaten durch Zinsen unterhalb der Inflationsrate ihrer Schulden entledigen wollen oder stattdessen „notwendige Reformen angepackt werden“. Gemeint sind damit Einschnitte in die Systeme der sozialen Sicherheit, die unter strenger Kontrolle der EU zu einer Verringerung des öffentlichen Schuldenstandes und einer Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit führen sollen.

Weniger häufig werden hingegen die wirtschaftlichen Interessen und Institutionen diskutiert, die mit diesen Alternativen zusammenhängen bzw. die diese Zwangslagen herbeigeführt haben. Vor diesem Hintergrund werden die Wirkungen zunehmender Fiskalintegration auf den Abbau und die Privatisierung des Sozialstaates untersucht. Dies geschieht in drei Punkten: Zunächst werden Trends in der Sozialpolitik in 18 westeuropäischen Staaten seit 1990 identifiziert. Danach wird die Wirkung der EU-Fiskalintegration auf diese Entwicklung untersucht. Abschließend wird auf Handlungsalternativen eingegangen.

2. Welchen Trends folgen die westeuropäischen Sozialstaaten?
Sozialausgaben werden zumeist anhand der Sozialleistungsquote beurteilt, welche die Ausgaben in Relation zum Wirtschaftsprodukt des Landes setzt. Diese Kennziffer zeigt sich unbeeindruckt von der zunehmenden Fiskalintegration in Europa und liefert keinen Hinweis auf einen Sozialabbau. In Zusammenhang mit der Finanzkrise sind die sozialstaatlichen Aufwendungen nicht nur in Österreich, sondern auch in Westeuropa relativ zum Wirtschaftsprodukt sogar gestiegen. Kritisch ist allerdings anzumerken, dass dies nicht etwa auf Leistungsausweitungen, sondern auf die einbrechende Wirtschaftsleistung und die zunehmenden Aufwendungen für die Arbeitslosigkeit zurückzuführen ist. In der Tat hat die Diskussion um monetäre Indikatoren wie die Sozialleistungsquote hinlänglich gezeigt, dass sie nur sehr bedingt geeignet sind, sozialstaatlichen Wandel zu erfassen. Die Ursache ist, dass die Entwicklung der Sozialleistungsquote ganz überwiegend von der wirtschaftlichen Entwicklung bestimmt ist. Gewinnbringender ist eine politikfeldspezifische Betrachtung unter Rückgriff auf institutionelle Indikatoren.

Zunächst zur Arbeitslosenversicherung und damit zu einem Programm, das den Druck auf die Arbeitslosen mindert, Arbeit zu allen Bedingungen anzubieten. Außerdem wird die Arbeitslosenversicherung auch als ein „marktkorrigierendes“ Programm angesehen, welches das Verteilungsergebnis des Arbeitsmarktes im Nachhinein modifiziert. Die wichtigste Kennziffer für das Leistungsniveau der Arbeitslosenversicherung eines Landes ist die Anspruchsdauer auf Arbeitslosengeld. In dieser Hinsicht unterscheiden sich die Systeme in Westeuropa enorm. Die Unterschiede bei der Nettolohnersatzrate sind hingegen gering. Nicht nur in der Arbeitslosenversicherung, sondern auch in der Rentenversicherung sind Einschnitte zu verzeichnen, die eine Ausdehnung der Erwerbstätigkeit begünstigen bzw. erzwingen. In den vergangenen Jahren ist das gesetzliche Rentenalter für Männer und Frauen in vielen Ländern Westeuropas gestiegen. Die gilt sowohl für Länder innerhalb als auch außerhalb der EU. In Österreich liegt das Rentenalter für Männer OECD-Angaben zufolge stabil bei 65 Jahren. Bei den Frauen liegt es derzeit bei nur 60 Jahren, wird aber zwischen 2024 und 2033 auf 65 Jahre angehoben.

Von den Alten zu den Jungen: Kinderbetreuung unterscheidet sich von der Arbeitslosen- und Rentenversicherung dadurch, dass es sich um eine Leistung handelt, der nachgesagt wird, dass sie das Arbeitsangebot erhöht und die Qualität desselben steigert. Öffentlich geförderte Kinderbetreuung erleichtert es Müttern, eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen. Auch wird vermutet, dass die öffentliche Betreuung die Entwicklung von Kindern aus bildungsfernen Schichten positiv beeinflusst.

Im Einzelnen kann man feststellen, dass die europäischen Sozialstaaten in zweierlei Hinsicht konvergieren: Im Bereich marktkorrigierender Leistungen findet ein Abbau statt. Dies wurde bei der Analyse der Arbeitslosen- und Rentenversicherung deutlich. Ein Ausbau sozialer Sicherung findet hingegen vor allem in Bereichen statt, die eine Ausweitung des Arbeitsangebotes begünstigen. Gleichzeitig ist nicht zu übersehen, dass diese Prozesse über die Grenzen der Eurozone und der EU hinausgehen. Es stellt sich somit die Frage, welche Rollen die EU-Fiskalintegration dabei spielt.

3. Fiskalintegration, Währungsunion und europäische Sozialstaaten
Die wissenschaftliche Bearbeitung der Frage nach der Rolle der EU-Fiskalintegration stößt auf grundlegende methodische Probleme: Erstens umfasst die EU praktisch alle großen Wohlfahrtsstaaten oder wirkt in sie hinein. Nimmt man nichteuropäische OECD-Länder oder europäische Länder außerhalb der Eurozone zum Vergleich, wird deutlich, dass sich diese Prozesse auch dort vollziehen, wo die EU-Fiskalintegration keinen Einfluss hat. Außerdem kann das Anwachsen der Kinderbetreuung nicht mit den Restriktionen erklärt werden, die die Fiskalintegration mit sich bringt. Wenngleich dies zeigt, dass die EU-Fiskalintegration nicht für alle Aspekte wohlfahrtsstaatlichen Wandels verantwortlich gemacht werden kann, so ist auch nicht ausgeschlossen, dass sie einen verstärkenden Effekt hat. Dies lässt sich jedoch nur durch eine Analyse historischer Prozesse klären: In den 1960-er bzw. 1970-er Jahren konnte man die Vorstellung aufrecht erhalten, dass die europäische Integration das wirtschaftliche Wachstum begünstigt, was den nationalen Sozialstaaten zugute kam. Es bestand in vielen Bereichen, wie z.B. der Post und der Telekommunikation, eine öffentliche Daseinsvorsorge. Die Regierungen hatten die Hoheit über ihre Budgets und verfügten damit über die Möglichkeit einer antizyklischen Fiskalpolitik. Dies wurde durch moderate Zölle gestützt. Hartnäckige Kostenprobleme der nationalen Industrie konnten durch Abwertungen kompensiert werden. Schließlich waren die Kapitalmärkte reguliert.

Seit Mitte der 1980-er Jahre brachten die Rechtsprechung des EuGH und die Einheitliche Europäische Akte den Binnenmarkt für Waren, Arbeit, Dienstleistungen und Kapital voran. Die europäische Wettbewerbspolitik, welcher der EuGH in Eigenregie einen Rang oberhalb nationaler Verfassungen zugesprochen hatte, wurde nun auf alle Bereiche staatlicher Daseinsvorsorge ausgedehnt. In der Folge wurden nationale Post- und Telekommunikationsmonopole ebenso aufgelöst wie die staatlichen Eisenbahnen. Trotz abschreckender Gegenbeispiele mögen Wettbewerb und Privatisierungen in manchen Sektoren und Ländern durchaus mit Erfolgen verbunden gewesen sein.

Mit dem Maastricht-Vertrag von 1992 wurden erste Beschränkungen der nationalen Fiskalpolitik beschlossen. Länder, die an der künftigen gemeinsamen europäischen Währung teilnehmen wollten, verpflichteten sich, ihr jährliches gesamtstaatliches Defizit unter drei Prozent des Bruttoinlandproduktes zu halten. Außerdem musste der Schuldenstand der öffentlichen Hand unter 60 % des BIP liegen. Die Regeln wurden jedoch nie sonderlich streng ausgelegt. Belgien ist bis heute Mitglied der Eurozone, obwohl der Schuldenstand des Landes immer weit über 60 % des BIP gelegen hat. Selbst Griechenland ist es letztlich irgendwie gelungen, Mitglied der Eurozone zu werden. Aber dennoch hatten die Kriterien eine Wirkung, indem sie diejenigen auf der nationalen Ebene stärkten, die sich für Budgetdisziplin einsetzten. Bekannt ist der Fall Italiens, wo lange unklar war, ob das Land zu Beginn an der Währungsunion teilnehmen würde. Auch wurde das Land von einem Korruptionsskandal erfasst und das Parteiensystem erschüttert. In der Folge haben sog. „technische Regierungen“ beginnend im Jahre 1992 über die große Reform von 1995 das Rentensystem umgekrempelt. Es soll hier nicht um die Frage gehen, ob die Reformen erforderlich und zweckmäßig waren. Entscheidend ist vielmehr, dass nationale Beobachter den EU-Konvergenzkriterien eine wichtige Rolle bei der Durchsetzung der Reform zusprechen. Dabei wurde mit der Einführung privater Renten begonnen, an denen die Finanzmärkte großes Interesse hatten. Die Konvergenzkriterien wurden dann über den sog. Stabilitäts- und Wachstumspakt von 1997 zu einer dauerhaften Einrichtung für die Mitglieder der Eurozone.

3.1 Die Währungsunion
Im Jahre 1999 traten die nationalen Zentralbanken die Kontrolle über die Geld- und Währungspolitik an die EZB ab. Damit entstanden zwei Schieflagen, die schließlich in die Eurokrise mündeten:

Erstens konnten Regierungen die eigene Währung nicht mehr abwerten, um etwaige Kostenprobleme der nationalen Wirtschaft zu mildern. Für ein Land wie Deutschland, das mit viel zu hohem Wechselkurs in die Währungsunion gegangen war, bedeutete dies, dass es das nationale Preisniveau relativ zu anderen Ländern senken musste. Das übte dann auch Druck auf all jene sozialpolitischen Leistungen aus, die einer Kostensenkung entgegenstehen. In Deutschland kulminierte das in der Hartz-Gesetzgebung, welcher die Arbeitslosenhilfe (Notstandshilfe) zum Opfer gefallen ist.

Die zweite Schieflage ergibt sich durch den Verlust der nationalen Geldpolitik. Die EZB orientiert sich bei ihrer Geldpolitik an der durchschnittlichen Preisentwicklung in der Eurozone. Für Deutschland bedeutete dies, dass die Deflationspolitik zu Beginn des letzten Jahrzehntes mit relativ hohen Realzinsen einherging, die die wirtschaftliche Aktivität im Land noch weiter dämpften. Andersherum profitierten Länder wie Spanien, Griechenland, Italien und Irland zunächst vom Euro. Die neue Währung bedeutete für sie erstens, dass die währungsbedingten Risikozuschläge wegfielen. Zweitens wiesen diese Länder überdurchschnittliche Preissteigerungen auf, was niedrige Realzinsen zur Folge hatte. In Spanien und Irland sorgte das billige Geld für einen Bauboom. Private Investoren verschuldeten sich bei ausländischen Banken. Die Staatshaushalte dieser beiden Länder wiesen im letzten Jahrzehnt hingegen Überschüsse auf. Auch das oft kritisierte spanische Rentensystem nahm mehr Geld ein als es ausgab und sammelte diese Überschüsse in einem Fonds an. Griechenland bildete eine Ausnahme. Dort verschuldeten sich nicht nur Private, sondern auch der ineffiziente, korrupte Sozialstaat.

Heute ist bekannt, dass die Sache nicht gut ausgegangen ist: Die amerikanische Immobilienkrise schwappte nach Europa und löste hier eine Bankenkrise aus. Viele Staaten reagierten darauf, indem sie das nationale Bankensystem mit Steuermitteln und Bürgschaften stützten. Dies trieb die öffentlichen Schulden überall in Europa in die Höhe. In Irland stiegen die Staatsschulden zwischen 2007 und 2011 von 24,5 % des BIP auf 108 %, in Spanien wuchsen sie im gleichen Zeitraum von 36,3 % auf 68,5 % und liegen damit weit unter dem deutschen Wert von 81 %. Die Bankenkrise wurde so zur Staatsschuldenkrise.

Griechenland spielte an dieser Stelle eine ganz unglückliche Rolle. Obschon das Land unter den Krisenländern eine Ausnahme darstellte, wurde es zum Beispiel für die These, wonach sozialstaatliche Leistungen die Ursache für die Schuldenkrise sind. Nicht etwa die institutionellen Konstruktionsprobleme des Euro und der deregulierte Finanzmarkt, sondern die ausufernden Sozialausgaben (insbesondere Rentenausgaben) wurden nun zur Ursache der hohen Staatsschulden in Europa erklärt. Als Konsequenz daraus sollten die nationalen Regierungen auch ihre Rentensysteme reformieren, um sich das Vertrauen eben der Finanzmärkte zu verdienen, die sie mit der Übernahme privater Schulden gerade vor dem Kollaps bewahrt hatten. Nicht nur in Griechenland, sondern auch in Frankreich und Spanien wurden Einschnitte in die Rentensysteme vorgenommen, um die Finanzmärkte zu beruhigen. In der Tat dürften die Renten für die Finanzmärkte von erheblicher Bedeutung sein, da jeder Euro entweder für den Schuldendienst oder für die Alterssicherung ausgegeben werden kann. Letztendlich sollen die Einschnitte in die öffentlichen Renten also sicherstellen, dass die Übernahme privater Schulden durch die öffentliche Hand reibungslos verläuft.

In diesem Kontext ist das „White Paper“ zu „Adequate, Safe and Sustainable Pensions“ zu sehen, das die Kommission Anfang 2013 veröffentlicht hat. Darin leitet die EU Kontrollrechte über nationale Rentensysteme daraus ab, dass die Renten einen großen Anteil öffentlicher Ausgaben ausmachen und somit von EU-weitem Interesse seien. Die Staatsschuldenkrise hätte deutlich gemacht, wie wichtig Rentenreformen für die EU und die Mitgliedsstaaten seien. Die Vorschläge der Europäischen Kommission entsprechen dem eingangs skizzierten Muster: Sie sind erstens geeignet, das Arbeitsangebot zu erhöhen. Zweitens laufen sie darauf hinaus, die Ausgaben der öffentlichen Rentensysteme zu verringern. Schließlich schlägt die Kommission vor, private Renten zu fördern. Dabei sollen u.a. Steueranreize eine Rolle spielen. Auch der Umstand, dass die Renten damit für Finanzkrisen anfällig werden, dient als Begründung für weitere Aktivitäten der EU in diesem Feld. Es drängt sich somit der Eindruck auf, dass die Kommission die Rentenaufwendungen der Bürger von den öffentlichen Systemen an die Finanzmärkte umleiten möchte. Eine Privatisierung der nationalen Rentensysteme wäre für die EU schließlich mit einem Machtzuwachs verbunden, da sie so in den Bereich des Wettbewerbsrechtes geraten würden, den die beherrscht.

Fazit
Einerseits wurde eingangs betont, dass die EU keineswegs die einzige Ursache des Sozialstaatsabbaus, der zunehmenden Marktorientierung und der Privatisierung ist. Ferner wurde deutlich gemacht, dass nicht alle von der EU angestoßenen Entwicklungen negativ zu bewerten sind. Eine zunehmende Zahl von Kindergartenplätzen, hat auch aus der Sicht von Sozialstaatsbefürwortern Vorteile. Andererseits wurde im Verlauf der Analyse deutlich, dass die EU die genannten Entwicklungen verschärft hat. Eine wichtige Rolle spielt dabei die zunehmende EU-Fiskalintegration in Zusammenhang mit dem Euro. Politische Kräfte, die sich für den Erhalt des Sozialstaates einsetzen, haben von der EU nichts zu hoffen.