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Europäische Säule sozialer Rechte - Sozialstaatlichkeit


Der Autor:

Manfred Glombik




KURZFASSUNG


Die von der Europäischen Kommission angestoßene Debatte um die Einführung einer „Europäischen Säule sozialer Rechte“ betrifft neue Formen der Arbeit und die Sorge, dass die traditionellen Sozialschutzsysteme den Anforderungen moderner Arbeitswelt nicht mehr gewachsen sind und angepasst werden müssen. Im Zentrum der Debatten steht nicht zuletzt die Frage, wie eine künftige Säule in der Praxis umgesetzt werden kann und soll: durch Mindeststandards?

Die Elemente der Säule müssen einen höheren Verbindlichkeitsgrad annehmen. Doch eine nach oben gerichtete Konvergenz muss finanziert werden können, d.h., durch Wachstum und Produktivität gedeckt sein. Es darf nicht auf dem Weg über Mindeststandards ein zu hohes Niveau angestrebt werden. Eine auf Konvergenz ausgerichtete europäische Sozialpolitik muss dazu dienen, die Effektivität von Sozialausgaben zu stärken und diese auf die Ziele, Wachstum, Beschäftigung und Arbeitsmarktintegration auszurichten.

Eines der wichtigsten im Vertrag über die EU (EUV) oder auch im Vertrag von Lissabon festgelegte Ziele besteht darin, hohe Beschäftigungsquoten und soziale Sicherheit zu garantieren. Europa atmet mit beiden Lungenflügeln, d.h. sowohl der wirtschaftliche als auch der soziale Atem müssen die zukünftige Rechtsentwicklung erfassen. Auch wenn viele Maßnahmen unter die einzelstaatliche Zuständigkeit fallen, kann die EU nach dem EUV und dem Vertrag über die Arbeitsweise der EU von 2007 die einschlägigen Bemühungen der Mitgliedstaaten unterstützen.

Angesichts der sehr unterschiedlichen Traditionen, Konzeptionen und ökonomischen Ausgangsbedingungen behalten sich die Mitgliedstaaten weitgehend die inhaltliche Gestaltung der Sozialpolitik vor. Sie legen Grundprinzipien für die soziale Sicherheit fest, wobei das finanzielle Gleichgewicht der nationalen Systeme nicht durch europ. Regelungen beeinträchtigt werden soll.

Öffentliche Debatten um die Sozialversicherung knüpfen regelmäßig an bestehende oder geplante Regelungen zu einzelnen Leistungen oder Leistungsbereichen an. Für und Wider werden dabei oft aus Gerechtigkeits- oder Bedarfsperspektive gesehen und diskutiert, wobei die Finanzierbarkeit als solches teils die Diskussion auslösen und teils als Nebenbedingung Berücksichtigung finden. Dabei hat sich in den beiden vergangenen Jahrzehnten die Diskussion zur sozialen Sicherung insgesamt verstärkt einer ökonomischen Sichtweise zugewendet.

 

Säule sozialer Rechte

Erstmals mit der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) von 1987 eingeführt, dient der soziale Dialog dazu, die Sozialpartner in die Gestaltung der europ. Sozialpolitik einzubinden. Der Dialog kann zur Herstellung vertraglicher Beziehungen genutzt werden, die als Grundlage europäischer Richtlinien dienen.

Im März 2016 legte die EU-Kommission einen ersten Entwurf der Umrisse einer „Initiative zur Errichtung einer Säule sozialer Rechte“ vor. Die Kommission erklärte, dass die Änderungen in der Arbeitswelt die größten Herausforderungen des 21. Jh. sind. Globalisierung, digitale Revolution und neue Geschäftsmodelle haben bisher nicht gekannte Auswirkungen darauf, wie wir arbeiten.

Im Rahmen des „Europäischen Semesters“ hat die EU-Kommission im Februar 2010 ihre Länderberichte veröffentlicht. Sie analysieren die Wirtschafts- und Sozialpolitiken der Mitgliedstaaten und geben jeweils am Ende einen Überblick über die Bewertung der Umsetzung der „länderspezifischen Empfehlungen“. Ausführlich wird im Papier auf die Lage älterer Menschen und die Alterssicherung eingegangen.

Der Vertrag von Lissabon betont in dem Zusammenhang die Koordinierungsfunktion der EU bei der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten und schafft für die Sozialpolitik eine neue Rechtsgrundlage. Sie kann Initiativen zur Koordinierung der Sozialpolitik der Mitgliedstaaten ergreifen. Des Weiteren werden die Tätigkeiten der Union im Rahmen ihrer Koordinierungsfunktion im EUV beschrieben. Die EU kann in eigener Initiative sowohl in der Sozialpolitik als auch in beschränkt in der Gesundheitspolitik Leitlinien und Indikatoren festlegen sowie die Fortschritte der Mitgliedstaaten bei der Erreichung gemeinsamer Ziele überwachen und bewerten.

 

Verteilungsfragen der Alterssicherung

In wirtschaftspolitischen Diskussionen und im wirtschaftlichen Denken werden mit dem Stichwort „Verteilung“ meist Fragen der Einkommens- und Vermögensverteilung verbunden. Die Renten, der größte Einzelposten der öffentlichen Haushalte, wurden nach der Finanzkrise für sämtliche Regierungen der EU zum gemeinsamen Anliegen.

Aus rentenpolitischer Sicht ist die Forderung zu erwähnen, das zur Verfügung stehende Arbeitskräfteangebot besser zu nutzen, um den zu erwartenden Rückgang der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter zu kompensieren. Spielraum nach oben sieht die EU-Kommission bei der Erwerbsbeteiligung von Frauen und älteren Arbeitnehmern, Langzeitarbeitslosen und Migranten. Durch eine Erhöhung der Arbeitszeit könnte die trotz Erwerbstätigkeit bestehende Armut eingedämmt werden.

Im Zentrum der Gerechtigkeitsdebatte steht die intergenerationale Gerechtigkeit. Es kann daher nicht verwundern, dass auch Rentenreformen mit dem Anspruch antreten, einen fairen Ausgleich zwischen den Generationen zu ermöglichen.

Des Weiteren werden konkrete Maßnahmen zur Verlängerung der Lebensarbeitszeit eingefordert, ohne freilich das Dogma der EU-Kommission einer quasi automatischen Anpassung des Rentenalters an die Lebenserwartung zu übernehmen.

 

Aussicht

Heute steht das europäische Arbeits- und Sozialrecht auf eigenen Füßen. Die EU darf hier aber nur innerhalb der Grenzen ihrer Zuständigkeiten tätig werden, welche die Mitgliedstaaten ihr übertragen haben. In der Sozialpolitik bleiben Zuständigkeiten der EU und der Mitgliedstaaten im Wesentlichen unverändert. EU-Kompetenzen in sozialpolitischen Fragen gehörten so bereits bei allen Vertragsänderungen seit der Unterzeichnung der Römischen Verträge zu den umkämpften Regelungsbereichen. Bei der Erarbeitung sozialpolitischer Grundsätze im Sinne einer Konvergenz der Sozialstandards auf hohem Niveau sind die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten und die politischen wie kulturellen Verschiedenheiten der Sozialsysteme zu achten und es ist möglichst auf einen Konsens zwischen den Mitgliedstaaten hinzuwirken.

In lohn- und beitragsbezogenen Alterssicherungssystemen finden sich weitgehend Entsprechungen zwischen der Verteilung der Erwerbseinkommen und Altersrenten. Diese Einkommensverteilung kann langfristig verändert werden. Staatliche Eingriffe sind jedoch zu hinterfragen. Noch unklar ist der Umfang der Rechtsverbindlichkeit der zu schaffenden „Säule“. Es sieht so aus, als würde sie eher den Charakter einer Empfehlung annehmen, selbst wenn dies in Form eines Rechtsdokuments geschieht.

Die Gesamtbetrachtung aller Vorschriften in sozialen Fragen lässt aber bereits eine stärkere Betonung der sozialen Dimension der EU deutlich werden. Ziele wie ein angemessener Sozialschutz oder die Solidarität zwischen den Generationen werden hervorgehoben bzw. neu benannt. Allerdings sollte Europa nicht von der Macht des Faktischen bestimmt sein. Vielmehr muss offen diskutiert werden, in welchem Verhältnis europäische Wirtschafts- und Sozialpolitik und in welchem Verhältnis europäische und einzelstaatliche Politik zueinander stehen sollen. Es gilt, defensive Reaktionen auf europäische Initiativen durch aktiv gestaltendes Handeln abzulösen.